不走財(cái)政不進(jìn)國庫-北京機(jī)場高速公路收費(fèi)暴利

　　編者按\ 南京機(jī)場“天價(jià)高速”每公里均價(jià)超標(biāo)逾50%被曝光，江蘇省交通運(yùn)輸廳回應(yīng)承認(rèn)，南京機(jī)場高速公路收費(fèi)超標(biāo)確有其事，但被詢問總共收費(fèi)多少時(shí)，南京機(jī)場高速公路管理處處長劉顯根聲稱并不知情。

　　《中國經(jīng)營報(bào)》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，首都機(jī)場高速路的收費(fèi)狀況更是不明不白：公眾不清楚收費(fèi)期限何時(shí)延長、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確立、經(jīng)營性質(zhì)何時(shí)何故變更、收費(fèi)款項(xiàng)去了哪里。

　　事實(shí)上，對于收費(fèi)流向和監(jiān)管，我國法律有明確規(guī)定�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，高速公路收費(fèi)的依據(jù)是“收費(fèi)還貸”，也就是說，收費(fèi)的流向應(yīng)主要用于償還道路修建的貸款。所以，從法律上說，收費(fèi)流向是清楚的，應(yīng)該是一本“明白賬”。

　　但現(xiàn)在，連管理處處長都不知情，誰能說得清？公眾再次失去了知情權(quán)。

　　雖運(yùn)營多年，卻爭議頻出。

　　延長了收費(fèi)年限，單向收費(fèi)不告知，“秘密”轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性公路性質(zhì)，作為全國通行量最大的機(jī)場高速，首都機(jī)場高速公路在這一輪關(guān)于高速公路亂收費(fèi)的討論聲中依然備受關(guān)注。

　　高速公路收取的費(fèi)用究竟去向何方？收費(fèi)活動是應(yīng)該還貸即止，還是應(yīng)該繼續(xù)為企業(yè)和有關(guān)部門謀利？某些部門既是執(zhí)法主體又是經(jīng)營主體的現(xiàn)狀讓高速公路的收費(fèi)看起來是一個(gè)迷局。

　　國企介質(zhì)

　　調(diào)查中，記者了解到，高速公路建設(shè)資金來源最早是政府投資和部分貸款，再后來是吸收民間資本甚至是外資，在這個(gè)過程中，國家財(cái)政的角色悄然發(fā)生了變化，從一開始的“出資方”，后來的“合資方”，現(xiàn)在變成純粹的“盈利方”。

　　然而，從制度上講某些部門始終不能成為收費(fèi)的主體，所以必須依托國企代收，把收費(fèi)公路作為融資平臺，將政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，或把經(jīng)營性公路轉(zhuǎn)為上市公司，重新審批后長期延長收費(fèi)期限等情況順勢而生。

　　據(jù)了解，首都機(jī)場高速的管理者為北京市首都高速公路發(fā)展有限公司(簡稱“首發(fā)公司”)，是北京控股下屬的子公司，知情人士透露，北京市于1997年1月將首都機(jī)場高速的定位由原政府還貸公路修改為經(jīng)營性公路，重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年，此恰好與1997年北京控股吸納優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組成公司上市時(shí)間相吻合。

　　另外，首發(fā)公司與首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司(簡稱“首發(fā)集團(tuán)”)也有聯(lián)系，1997年之前，首發(fā)公司是首發(fā)集團(tuán)的子公司，1999年，北京市將路權(quán)劃批給首發(fā)公司，由該公司進(jìn)行運(yùn)營管理，同年，首發(fā)集團(tuán)作為母殼公司正式成立，現(xiàn)在也還享有機(jī)場北線、機(jī)場南線、機(jī)場第二高速等京城周邊多條高速公路的管理和運(yùn)營權(quán)，記者分別從北控和首發(fā)集團(tuán)得到了證實(shí)。

　　2008年審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告顯示，到2005年，北京機(jī)場高速收費(fèi)總計(jì)32億元。估算到收費(fèi)期滿的2026年底，還將收費(fèi)90億元。

　　首發(fā)集團(tuán)的盈利支撐點(diǎn)當(dāng)然不止機(jī)場高速，截至目前，該集團(tuán)負(fù)責(zé)管理的高速公路約755公里，包括京港澳高速、京藏高速、京哈高速、通燕高速、京開高速、京承高速、機(jī)場北線、機(jī)場南線、京平高速、京津高速、京新高速、機(jī)場第二高速、五環(huán)路和六環(huán)路。這些油水甚豐的京城周邊高速又會帶來十分可觀的收益。

　　“將收費(fèi)完全轉(zhuǎn)化為企業(yè)行為已是公開的秘密�！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者，有了收費(fèi)還貸的大背景，各省交通廳就具有雙重身份和職能，既參與公路航運(yùn)等政策法規(guī)的制定和監(jiān)督管理，又將政府投資的部分和企業(yè)融資脫鉤，“這實(shí)際上是一種資產(chǎn)上的剝離，各級政府交通廳下面托生出的高速公路集團(tuán)公司，交通建設(shè)投資公司等等就是這樣的功能。這些公司的投資由國有資產(chǎn)的一部分和政府貸款構(gòu)成，國家貸的錢就由托生出的公司來還，這些公司的老板同時(shí)也是政府官員。”

　　資本介入拉長年限

　　事實(shí)上，作為介質(zhì)出現(xiàn)的首發(fā)公司只解決了將“收費(fèi)還貸”合理合法化并初步收回成本實(shí)現(xiàn)小部分盈利的問題，把高速公路打包上市的做法則解決了將盈利在時(shí)間和空間上拉長的問題。

　　首發(fā)公司依托其背后的北京控股集團(tuán)有限公司完成了這樣的動作。

　　北京控股集團(tuán)成立于2005年1月18日，北控集團(tuán)的主要業(yè)務(wù)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(2086.240,32.70,1.59%)的投資、運(yùn)營和管理。公司旗下的紅籌股公司——北京控股有限公司是北京市最大的海外上市企業(yè)(0392.HK)。北京控股集團(tuán)的公路業(yè)務(wù)中包括機(jī)場高速、機(jī)場北線、深圳石觀公路三條主體公路，其中機(jī)場高速成為其公路業(yè)務(wù)中的盈利主力。其最新年報(bào)顯示每年機(jī)場高速通行費(fèi)收入高達(dá)3億多元人民幣，去年海外股民從機(jī)場高速路分紅高達(dá)7000多萬元。

　　北京控股集團(tuán) 2010年的財(cái)報(bào)顯示其公路業(yè)務(wù)收入為3.9億港元，約合3.27億元人民幣。其公路銷售成本為2.46億港元，約合2.06億元人民幣�？鄢愂盏绕渌杀�，其公路業(yè)務(wù)盈利約合8000萬元人民幣，其中7000多萬元人民幣用于股東分紅。換句話說，首都機(jī)場高速的收費(fèi)最終獲益的除了企業(yè)外便是境外股民。

　　“這其實(shí)是某些部門通過國有企業(yè)繼續(xù)斂財(cái)并對納稅人權(quán)利的侵犯和掠奪！”一位業(yè)內(nèi)人士直言不誨。事實(shí)的確如此，2002年，國家計(jì)委曾專門下文，提出 “考慮到北京控股有限公司在香港上市時(shí)已對機(jī)場高速路收費(fèi)年限作了承諾，因此，機(jī)場高速路的收費(fèi)年限可暫不調(diào)整”。因此，長達(dá)30年的過路費(fèi)收入是北京控股的重要利潤增長點(diǎn)。

　　“北京機(jī)場高速收費(fèi)其中一條重要的原因是其上級公司作為香港上市公司，對香港的股民是有承諾的，這種承諾有法律效應(yīng)。如果取消收費(fèi)，股民是要追究責(zé)任的，這種責(zé)任有可能會追究到北京市政府�！北本┦袘浲蓭熓聞�(wù)所主任李勁松告訴記者。

　　層級部門之間相互援手

　　曾經(jīng)起訴北京機(jī)場高速的北京市憶通律師事務(wù)所主任李勁松認(rèn)為，按照國務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，還貸公路在批準(zhǔn)收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款的，必須終止收費(fèi)，實(shí)行免費(fèi)通行。首發(fā)公司至今仍在高速路上設(shè)置擋桿兒收取費(fèi)用的行為“沒有合法根據(jù)”，違反了相關(guān)規(guī)定。其收取的10元屬于不當(dāng)?shù)美�，�?yīng)予返還。

　　李勁松表示，高速公路收費(fèi)亂象是層級部門之間相互援手的結(jié)果。交通運(yùn)輸行業(yè)本應(yīng)是幾個(gè)部委的良性互動，但是對利益的追逐要求他們必須相互勾結(jié)。“我的起訴不針對高速公路本身，而是針對其背后的利益圈，針對發(fā)改委的不當(dāng)批復(fù)，以及首發(fā)公司的不當(dāng)?shù)美�。�?dāng)執(zhí)法主體同時(shí)又是違法主體時(shí)，事情就很難辦！”

　　針對律師的起訴，首發(fā)公司給出的答復(fù)是：我國高速公路建設(shè)資金有幾種來源，一是國家財(cái)政全額投入，二是采用貸款，實(shí)行收費(fèi)還貸，第三則由企業(yè)投入資金，允許企業(yè)參股。首都機(jī)場高速建設(shè)模式屬于第三種，由過去的中國路橋集團(tuán)和北京京津塘高速公路公司北京分公司兩家企業(yè)投入建設(shè)資金。機(jī)場高速收費(fèi)通過審計(jì)署審計(jì)，其收費(fèi)等各方面不存在“沒有合法根據(jù)”的問題。公司享有機(jī)場高速30年的特許經(jīng)營權(quán)。

　　中國路橋公司承繼的原中國路橋(集團(tuán))總公司，其前身是中國交通部援外辦公室，1979年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立為中國公路橋梁工程公司，1989年更名為中國公路建設(shè)總公司，1997年組建為中國路橋(集團(tuán))總公司。

　　華北高速(3.87,0.06,1.57%)公路股份有限公司成立于1999年7月20日，是經(jīng)交通部、國家經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)成立的、以京津塘高速公路為主營資產(chǎn)的股份制上市公司，公司注冊資本10.9億元。

　　從這兩家公司的背景可以看出，這兩家在1997年后成立的或改制的公司不可能在1993年以前參與了首都機(jī)場高速的修建。事實(shí)上，有了收費(fèi)還貸的大背景，各省交通廳就具有雙重身份和職能，既參與公路航運(yùn)等政策法規(guī)的制定和監(jiān)督管理，又將政府投資的部分和企業(yè)融資脫鉤，“這實(shí)際上是一種資產(chǎn)上的剝離，各級政府交通廳下面托生出的高速公路集團(tuán)公司，交通建設(shè)投資公司等等就是這樣的功能�！�

　　“公路建設(shè)本來就是帶有公益性質(zhì)的工程，就像保障房一樣，政府不允許過多盈利。”李勁松告訴記者�！霸瓌t上是保本微利，5%~8%的利潤率，而社會平均利潤率為10%，利潤指標(biāo)不可能也不應(yīng)該超過15%。這其實(shí)和企業(yè)投資參股的經(jīng)營方式并無關(guān)聯(lián)，無論何種經(jīng)營都不能牟取暴利。所以根子在發(fā)改委的30年批復(fù)，我認(rèn)為至少應(yīng)有附加條款，比如如果在期限之前收回合理利潤，那么收費(fèi)就應(yīng)該中止�！敝劣诟咚俟坊鼗\資金去向，截至本報(bào)發(fā)稿前，未得到首發(fā)公司回復(fù)。

　　性質(zhì)突變

　　北京機(jī)場高速公路的收費(fèi)一直以來頗為人所質(zhì)疑。

　　建成于1993年的北京市機(jī)場高速，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。其余4億元為北京市與交通部合資，前者使用市財(cái)政資金，后者則以投入車輛購置附加費(fèi)的方式出資，這兩項(xiàng)均歸為國家財(cái)政出資。初期收費(fèi)為單次10元，在收費(fèi)3年多后，北京市于1997年1月將其定位由原政府還貸公路修改為經(jīng)營性公路，重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年。兩年后，北京市將路權(quán)劃撥給國有企業(yè)首發(fā)公司，由該公司進(jìn)行運(yùn)營管理，獨(dú)享這條公路的收費(fèi)利益。北京市發(fā)改委批復(fù)了上述性質(zhì)變更，截止到發(fā)稿前，發(fā)改委未對記者提出的變更原因作出回應(yīng)。

　　記者通過各種方式均未得到北京機(jī)場高速公路立項(xiàng)時(shí)的具體文件，外界關(guān)心的其投資利潤率、總收入，高速公路預(yù)估流量，以及為達(dá)到利潤指標(biāo)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，反向相除算出的收費(fèi)年限等等都還是個(gè)謎，甚至應(yīng)該公布的其收費(fèi)是用于還貸還是開支也無從得知。

　　“沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)審計(jì)監(jiān)督，別說沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，即便有所報(bào)出的數(shù)據(jù)也沒有任何實(shí)際的意義�！遍L期從事高速公路建設(shè)管理的業(yè)內(nèi)人士對記者說。“高速路收費(fèi)事實(shí)上是將國有資產(chǎn)投資的部分交給自己的國營公司通過經(jīng)營的方式收回�！�

　　據(jù)了解，我國只有極少一部分路橋建設(shè)(14.80,0.17,1.16%)有民營資本或者外資介入，大部分屬于國家財(cái)政投資或者貸款融資。

　　“現(xiàn)在財(cái)政投資或者貸款融資的界限已十分模糊，這是某些部門有意為之�！敝槿耸扛嬖V記者�！霸蚝芎唵�，國家方面投資建設(shè)機(jī)場高速的4個(gè)億屬于正常的財(cái)政支出，這些錢本就來自于財(cái)政稅收和各種費(fèi)用，本著取之于民，用之于民的原則，這些錢不該在所謂的收費(fèi)還貸范疇之內(nèi)。然而，某些部門除了想拿回這部分錢之外還想利用它再多賺錢，就出現(xiàn)了各種改制等變異的做法�！�

　　這就是中國公路獨(dú)特的收入方式，是某些部門的一種“灰色收入”。國家向民間收錢主要通過稅、費(fèi)兩種途徑，比如企業(yè)所得稅，個(gè)人調(diào)節(jié)稅，各種附加費(fèi)等等，這些稅和費(fèi)統(tǒng)一匯入國庫用作財(cái)政支出。而高速公路的收費(fèi)性質(zhì)其實(shí)介于兩者之間，費(fèi)用以公司或企業(yè)經(jīng)營的方式獲得，不走財(cái)政亦不入國庫。