【物流交流】鐵路改革方案胎死腹中 橫切豎切繞不開(kāi)債務(wù)剝離

鐵道部既定的改革方案和步驟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公眾的期待
　　
　　　　□ 財(cái)新《新世紀(jì)(15.94,0.00,0.00%)》 谷永強(qiáng)
　　
　　　　如果“7·23”溫州動(dòng)車(chē)追尾事故沒(méi)有發(fā)生，由鐵道部草擬的近八年來(lái)第一份改革方案或已浮出水面。
　　
　　　　但這不是一個(gè)令人驚喜的方案。
　　
　　　　保持路網(wǎng)完整和調(diào)度指揮集中統(tǒng)一，確保鐵路安全和運(yùn)輸效率，長(zhǎng)期以來(lái)是鐵道部應(yīng)對(duì)朝野改革鐵路呼聲的重要理由。但是，今年7月京滬高鐵發(fā)生一系列運(yùn)行故障，尤其是7月23日那場(chǎng)致40人死亡的特大事故，打破了鐵道部政企合一的行政壟斷體制有利于安全運(yùn)營(yíng)的神話。國(guó)務(wù)院對(duì)“7·23”事故的初步調(diào)查已顯示，這次事故既暴露出信號(hào)設(shè)計(jì)上的缺陷，也反映出故障應(yīng)急處置和安全管理上存在的漏洞，是一起“不該發(fā)生的、可以避免和防范的責(zé)任事故”。要求政企分開(kāi)乃至分拆鐵道部的呼聲再次高漲。
　　
　　　　事實(shí)上，以鐵腕著稱的前鐵道部長(zhǎng)劉志軍今年2月因腐敗“落馬”，并牽出大批司局級(jí)高官之后，就引發(fā)各界對(duì)鐵路壟斷問(wèn)題的反思。新任鐵道部長(zhǎng)盛光祖上任伊始，便提出要轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤4月12日乘坐海南東環(huán)高鐵后，做出的五點(diǎn)指示的第一點(diǎn)，也是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。正是在這樣的呼聲之下，6月9日，鐵道部正式向地方路局和合資鐵路下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》(下稱內(nèi)部方案)。
　　
　　　　此時(shí)，距2001年傅志寰任鐵道部長(zhǎng)時(shí)提出網(wǎng)運(yùn)分離方案，已經(jīng)十年過(guò)去。這十年的大部分時(shí)間，中國(guó)鐵路改革停滯不前，其間盡管也有很多業(yè)內(nèi)外人士，包括中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征、國(guó)家發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁等，為了鐵路改革出謀劃策，但這些方案從未真正獲得實(shí)踐機(jī)會(huì)。一位專家失望之余曾感慨：“改革就是過(guò)日子，日子過(guò)不下去了才會(huì)改�！�
　　
　　　　而中國(guó)龐大的鐵路體系，也終于在八年大躍進(jìn)之后，走到了過(guò)不下去的當(dāng)口。但從財(cái)新《新世紀(jì)》獲得的這份今年6月的鐵路改革推進(jìn)方案來(lái)看，鐵道部既定的改革方案和步驟，仍遠(yuǎn)落后于公眾的期待。而“7·23”事故的發(fā)生，又使得這一內(nèi)部方案被暫時(shí)擱置。未來(lái)的改革方向和具體實(shí)施方案，仍取決于兩大難題：一是在未來(lái)市場(chǎng)化方向的拆分模式上能否達(dá)成共識(shí)；二是高鐵建設(shè)留下的巨額債務(wù)如何處理。這兩個(gè)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，交織在一起，為中國(guó)已經(jīng)遲到十年的鐵路改革增加了難度。
　　
　　　　權(quán)力下放
　　
　　　　財(cái)新《新世紀(jì)》記者拿到的這份內(nèi)部方案顯示，鐵道部此次改革計(jì)劃的核心是擴(kuò)大地方鐵路局經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，確立地方鐵路局的市場(chǎng)主體地位。
　　
　　　　根據(jù)該方案，在具體職責(zé)劃分上，未來(lái)鐵道部將主要承擔(dān)政府監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能，同時(shí)將部分權(quán)力下放，擴(kuò)大地方路局的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；地方鐵路局在服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，可以自行編制管內(nèi)客貨列車(chē)開(kāi)行方案，并根據(jù)國(guó)家規(guī)定的管理權(quán)限，享有一定運(yùn)價(jià)浮動(dòng)權(quán)和除部分部管“集采專供物資”外的物資采購(gòu)權(quán)。在財(cái)務(wù)制度安排上，鐵道部將確立“收入來(lái)自市場(chǎng)、客運(yùn)及專業(yè)運(yùn)輸承運(yùn)清算、貨物運(yùn)輸按票分段結(jié)算、提供服務(wù)相互清算”的財(cái)務(wù)清算體系，以打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的舊制度。
　　
　　　　多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此次方案是新一任鐵道部領(lǐng)導(dǎo)上任后在改革方面邁出的第一步嘗試，和以前相比有所進(jìn)步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病。
　　
　　　　北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)認(rèn)為，使鐵路企業(yè)成為市場(chǎng)主體，是本次方案進(jìn)步之處，但方案中關(guān)于調(diào)度指揮權(quán)的規(guī)定與方案的目的“自相矛盾”，實(shí)際上無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。“目前鐵路線路、車(chē)輛是全路性資源，而調(diào)度指揮是鐵路運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的要素，擁有調(diào)度指揮權(quán)是成為市場(chǎng)主體的前提條件�！彼f(shuō)，“如果線路使用權(quán)和調(diào)度指揮都要鐵道部來(lái)統(tǒng)一安排，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的鐵路企業(yè)怎能成為市場(chǎng)主體？企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)又體現(xiàn)在哪里？”
　　
　　　　他的同事榮朝和教授也強(qiáng)調(diào)，鐵路部門(mén)一直采用高度集權(quán)的管理體制，鐵道部實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)特大型企業(yè)，地方路局只是其地域性分支機(jī)構(gòu)，“地方路局自身缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，本身既不能提供完整的運(yùn)輸服務(wù)，也無(wú)法直接從市場(chǎng)獲取收入，且沒(méi)有完整的生產(chǎn)指揮權(quán)，并不能稱為真正意義上的企業(yè)”。
　　
　　　　榮朝和介紹，上世紀(jì)末鐵道部就曾嘗試權(quán)力下放，將年度運(yùn)輸計(jì)劃編制權(quán)、管內(nèi)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)、線路更新改造支出支配權(quán)等12項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)下放地方路局，但同時(shí)附加了路局必須服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的規(guī)定。由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制約，不久就發(fā)現(xiàn)存在地方路局挪用資金、路網(wǎng)整體效率無(wú)人關(guān)心的現(xiàn)象。
　　
　　　　“例如，當(dāng)時(shí)把線路更新改造支出的支配權(quán)下放給鐵路局，但各地路局拿到這筆錢(qián)后，就花在建商業(yè)會(huì)所這些跟運(yùn)輸主業(yè)沒(méi)有關(guān)系的地方�！彼治稣f(shuō)，由于全路網(wǎng)的效率由鐵道部負(fù)責(zé)，鐵路局拿到這筆錢(qián)后是否進(jìn)行路網(wǎng)更新改造、路網(wǎng)的效率提高還是降低與己無(wú)關(guān)，“后來(lái)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)北京鐵路局違規(guī)挪用更新改造資金，花四五億元修建高檔會(huì)所，這件事情很典型，也相當(dāng)普遍”。于是，那些下放的經(jīng)營(yíng)權(quán)不久就被全部收回。
　　
　　　　榮朝和認(rèn)為，真正的企業(yè)產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰，權(quán)利義務(wù)關(guān)系是清楚的，但鐵路局只是名義上的企業(yè)，如果不從根本上改變體制，鐵道部此次權(quán)力下放措施的真正效果和可持續(xù)性值得懷疑。
　　
　　　　多位曾參與2000年鐵路體制改革討論的人士認(rèn)為，從鐵道部拿出的內(nèi)部方案來(lái)看，目前鐵道部缺乏實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”的改革意愿。
　　
　　　　“內(nèi)部方案中，鐵道部自我定位于承擔(dān)政府監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理的職能，這其實(shí)仍是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆。十年前與鐵路一起開(kāi)始改革的電信、電力、航空行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)出資人代表早都換成了國(guó)資委，工信部、電監(jiān)會(huì)和民航局只承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉評(píng)價(jià)說(shuō)，“這個(gè)《改革推進(jìn)方案》，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如十年前鐵道部自己已經(jīng)達(dá)到的改革進(jìn)度。”

“豎切”與“橫切”
　　
　　自上世紀(jì)90年代末開(kāi)始的中國(guó)自然壟斷行業(yè)改革，其目標(biāo)其實(shí)非常清晰，就是通過(guò)政企分開(kāi)，逐步放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)。業(yè)內(nèi)對(duì)鐵路改革的第一步政企分開(kāi)早無(wú)異議，各種改革方案的分歧集中于選擇何種模式對(duì)鐵路進(jìn)行重組。
　　
　　與電信和電力行業(yè)改革一樣，作為具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，鐵路主要的重組模式可以分為“豎切”和“橫切”兩種。所謂“豎切”，即根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)等不同業(yè)務(wù)類(lèi)型分別組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和客貨運(yùn)公司，歐盟國(guó)家實(shí)行的“網(wǎng)運(yùn)分離”為“豎切”模式的典型代表；而“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司，不同區(qū)域公司彼此之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。
　　
　　日本和美國(guó)鐵路模式在“網(wǎng)運(yùn)合一，局部分離”的基礎(chǔ)上，具體競(jìng)爭(zhēng)方式有所不同。日本鐵路按區(qū)域劃分為四個(gè)區(qū)域公司，路網(wǎng)歸屬客運(yùn)公司，全國(guó)統(tǒng)一的貨運(yùn)公司向客運(yùn)公司租賃路網(wǎng)，貨運(yùn)與路網(wǎng)分離，更多強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域公司之間的競(jìng)爭(zhēng)；美國(guó)鐵路則是路網(wǎng)歸屬貨運(yùn)公司，客運(yùn)公司向貨運(yùn)公司租賃路網(wǎng)，不同貨運(yùn)公司在平行的鐵路線上競(jìng)爭(zhēng)，被稱為“平行線”競(jìng)爭(zhēng)模式。
　　
　　一般認(rèn)為，榮朝和1996年6月在《北方交通大學(xué)學(xué)報(bào)》上發(fā)表的《試論上下分離與鐵路重組的關(guān)系》，在國(guó)內(nèi)首次提出了以“網(wǎng)運(yùn)分離”為核心的“豎切”構(gòu)想。榮朝和提出，未來(lái)國(guó)內(nèi)鐵路行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)有可能是在“上下分離”(或“網(wǎng)運(yùn)分離”)的基礎(chǔ)上，由若干大型客貨運(yùn)輸公司在全國(guó)鐵路網(wǎng)上組織客貨運(yùn)營(yíng)，從而形成不同鐵路公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。上述觀點(diǎn)引起了當(dāng)時(shí)鐵道部高層的注意。1997年開(kāi)始主政鐵道部的傅志寰比較傾向于網(wǎng)運(yùn)分離。
　　
　　2001年初，原國(guó)務(wù)院體改辦牽頭組織國(guó)內(nèi)有關(guān)政府部門(mén)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和部分企業(yè)，就電信、電力、民航和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革，分別組織專家組進(jìn)行研究。來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、中銀國(guó)際、中金公司等研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者參與了鐵路體制改革的研究，同時(shí)根據(jù)國(guó)務(wù)院體改辦的要求，鐵道部也派出相應(yīng)人員參與，最終專家組和鐵道部各拿出一套改革方案。
　　
　　當(dāng)年專家組牽頭論證上述四大壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革總體框架的余暉向財(cái)新透露，專家組和鐵道部的兩套方案其實(shí)差異不大，學(xué)者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識(shí)，即按照“政企分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則逐步推進(jìn)鐵路改革。鐵道部提出了一個(gè)為期十年的改革設(shè)想：第一步用大約三年時(shí)間，將客運(yùn)與路網(wǎng)分離，以當(dāng)時(shí)的14個(gè)地方鐵路局為基礎(chǔ)，分別組建客運(yùn)公司；然后再用三年的時(shí)間組建貨運(yùn)公司，實(shí)現(xiàn)貨運(yùn)與路網(wǎng)的分離；最后在客運(yùn)和貨運(yùn)均與路網(wǎng)分離的情況下，組建統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司。
　　
　　為了搶奪鐵路產(chǎn)業(yè)重組后的上市機(jī)遇，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的主要投資銀行也紛紛對(duì)鐵路改革建言獻(xiàn)策。中銀國(guó)際同時(shí)也提出了自己的鐵路改革方案，該方案和鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”思路基本一致，并在鐵道部方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化。
　　
　　按照中銀國(guó)際的方案，鐵路改革第一步是在各鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運(yùn)作的客運(yùn)公司，一段時(shí)間后再將當(dāng)時(shí)14個(gè)鐵路局的客運(yùn)公司重組為5-7個(gè)大型客運(yùn)公司，然后推動(dòng)客運(yùn)公司改制上市；考慮到鐵路貨運(yùn)運(yùn)輸跨局運(yùn)量較大，轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)多，收入清算復(fù)雜，中銀建議先從組建專業(yè)運(yùn)輸公司入手，同時(shí)在14個(gè)路局內(nèi)部組建貨運(yùn)事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部，獨(dú)立核算；第二步再重組貨運(yùn)公司，在全路形成3-5個(gè)大型貨運(yùn)公司，然后推動(dòng)貨運(yùn)公司上市；而路網(wǎng)公司則在財(cái)政支持下，實(shí)行一級(jí)法人管理，統(tǒng)一管理國(guó)家鐵路線路、橋梁、隧道、信號(hào)、供電設(shè)備和車(chē)站等資產(chǎn)，負(fù)責(zé)編制列車(chē)運(yùn)行圖，必要時(shí)國(guó)家財(cái)政可提供一定的補(bǔ)貼。
　　
　　在切割完成后，整個(gè)鐵路行業(yè)將重組為5-7個(gè)大型客運(yùn)公司，3-5個(gè)大型貨運(yùn)公司，1-2個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司，一個(gè)統(tǒng)一的路網(wǎng)公司和幾個(gè)機(jī)車(chē)租賃公司，這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實(shí)行政企分開(kāi)，負(fù)責(zé)對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)逐步放開(kāi)鐵路客貨運(yùn)市場(chǎng)，對(duì)鐵路行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度。
　　
　　中銀國(guó)際的方案得到了鐵道部的認(rèn)可。按照“網(wǎng)運(yùn)分離”的思路，鐵道部從2000年8月開(kāi)始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個(gè)不設(shè)分局的直管鐵路局設(shè)立客運(yùn)公司，進(jìn)行改革試點(diǎn)，之后在全國(guó)14個(gè)鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局里與客運(yùn)業(yè)務(wù)有關(guān)的客運(yùn)段和車(chē)輛段整合到一起，成立統(tǒng)一的客運(yùn)公司。