出租車停運事件頻發(fā)凸顯壟斷經營模式亟待改革

　　劉建華

　　9月2日，浙江省樂清市出現(xiàn)群體性出租車停運事件。100多名出租車司機打著“強烈要求改革空殼公司體制”、“整頓出租車市場”等橫幅，要求政府解決一系列利益問題。8月，浙江杭州市、嘉興市、蒼南縣、河北滄州市等地也出現(xiàn)出租車集體停運事件�？梢哉f，近年來各地屢屢發(fā)生的出租車集體停運事件，大多是以“份兒錢”為核心的出租車牌照特許經營體制下的利益分配問題引起的。

　　上世紀90年代初，我國出租車市場處于擴張期，為了解決市民乘車難問題，政府采取了放開出租車市場的做法，允許、鼓勵個人和企業(yè)進入出租車經營行業(yè)，豐厚的利潤導致出租車數量的急劇膨脹。后來出于對完全放開市場可能造成交通擁堵以及對公共交通安全等方面的考慮，政府對出租車行業(yè)進行管制，通過出租車經營權審批制度來控制出租車數量，使得經營權指標成了“稀有資源”，而占出租車運營成本大頭的是出租車公司所收的“份兒錢”。管制的結果，產生了壟斷經營的既得利益群體，司機運營成本升高，收入降低，拒載現(xiàn)象較為普遍，群眾打車難，黑車泛濫，公眾利益受損。

　　一邊是出租車司機因不滿高額“份兒錢”、合法權益得不到保障而“罷運”以示抗議，一邊是市民打車時常遭拒載一車難求、怨聲載道，唯有靠壟斷經營的出租車公司“衣食無憂”。如此畸形狀況若長期存在下去，將嚴重影響民眾的生活質量，影響社會的安定和諧。

　　要改變這種現(xiàn)狀，就必須改革現(xiàn)行的出租車經營和管理體制。首先應明確出租車定位，統(tǒng)籌公共交通發(fā)展。各地發(fā)展出租車時，大都沒有考慮統(tǒng)籌公共交通發(fā)展問題。二是要打破主要由出租車公司壟斷經營的結構，引進市場競爭，使出租車經營組織形態(tài)多樣化。只有建立科學的管理體制和公開透明的市場準入制度，將出租車行業(yè)真正推向市場，堅持以政府為主導、嚴格按照市場供求關系并采取稅收等市場手段進行調節(jié)，才能讓出租車司機特別是乘客成為最大受益者。三是要從抓出租車數量控制向抓服務質量、安全等方面轉變。四是提高出租車司機的待遇和地位，切實維護和保障他們的合法權益。

　　在出租車經營和管理方面，雖然一些城市相繼出臺了各自的管理條例，但全國統(tǒng)一的管理條例至今尚未出臺，立法方面更是空白，這給出租車管理帶來了難度。希望盡快出臺相關的法律法規(guī)，明確各方的責權利關系，讓群眾真正感受到打車的方便快捷。

　　出租車管理：應防公共資源被濫用(問論專家)

　　嘉賓：中國政法大學 王 軍(博士)

　　●打車難的行業(yè)癥結：預約服務的市場份額太少；出租車經營者類型單一；服務質量監(jiān)管乏力；各相關部門缺乏有效協(xié)同。

　　●政府對出租車行業(yè)實施總量控制的基本政策，將經營出租車的機會人為變成一種稀缺資源，這種稀缺資源(即出租車經營權)應當為公眾利益而使用。

　　●國外那些法制完善的國家，行業(yè)管制的基本立場是，“市場競爭為原則，管制為例外”。

　　趙蓓蓓：打車難已成為當下許多城市的“通病”。曾幾何時，人們聽到、看到的更多的是出租車司機“找活兒難”。幾年前，北京街頭還經�？梢钥吹娇张苤某鲎廛嚭统鲎廛囁緳C四處尋找乘客的焦灼目光，如今，焦灼的人變成了呆立路邊打不到車的乘客。為什么會出現(xiàn)這種“買方市場”與“賣方市場”的快速轉換？

　　王軍：打車難是世界上許多大城市的通病。這在很大程度上是由出租車服務市場的特點決定的。我國城市出租車主要以沿路巡游方式搜尋乘客。在這個市場上，服務的供給方和需求方無法有效地交換供需信息，雙方基本上處于盲目尋覓對方的狀態(tài)。所以，在同一時間里，一個城市中可能同時存在出租車“找活兒難”和乘客打車難的現(xiàn)象。而城市道路交通的總體狀況，例如擁堵程度，又決定了出租車搜尋乘客的效率。而且，乘客打車的需求是隨時間、地段和天氣等原因而變化的，一個城市一定數量的出租車，可能在某些時段、地段和天氣條件下供不應求，而在另一些時段、地段和天氣里供過于求。而由于出租車數量受政府控制，其服務供給不可能根據市場需求作出及時調整，因此，很難絕對地說現(xiàn)在是“買方市場”或“賣方市場”，供需不均衡是這個市場的常態(tài)。合理的行業(yè)結構、市場結構和良好的監(jiān)管可以緩解這種供需不均衡。

　　趙蓓蓓：打車難暴露出城市管理特別是出租車管理中的一些問題。作為最早關注、研究出租車管理問題的學者，在您看來，問題的癥結在哪兒？

　　王軍：首先要強調一點，不應該孤立看待打車難。出租車只是城市交通的一個環(huán)節(jié)。打車的難易度與城市交通的整體狀況密切相關。例如，公交車、地鐵等固定線路交通工具的便捷程度，道路交通的通暢程度，車站、機場站點的管理效率，擁堵時段和地段的管理措施，人口密度，機動車數量，車輛事故處理效率等，都會產生影響。因此，解決打車難要從城市交通的整體狀況考慮，綜合治理。

　　當前我國的出租車市場結構、行業(yè)結構和監(jiān)管還有許多有待改革的地方。

　　第一，預約服務的市場份額太少。預約服務比巡游服務更有目的性，可以減少出租車空駛率。但我國城市出租車以巡游服務為主，預約服務只占很小份額。主要原因可能是沒有專門提供預約服務的車型。當前提供巡游和預約服務的是同一類出租車。這種結構決定了后者只能是前者的附屬物，例如在交通高峰時段，巡游服務供不應求，出租車便無暇提供叫車服務。解決這個問題的方法是，借鑒國外經驗，發(fā)展專營電話預約服務的“約租車”。這類車不能沿路接客，只能接受電話預約，車型可以分高、中、低多種層次，滿足不同需求。

　　第二，出租車經營者類型單一。各地尤其是大中城市都傾向于發(fā)展大型出租車公司，個體出租車越來越少。大公司的存在固然減少了政府監(jiān)管環(huán)節(jié)，但它們相對司機有過強的優(yōu)勢地位，容易造成利益分配上的失衡。從鼓勵司機提供優(yōu)質、持續(xù)、主動服務的角度看，個體出租車、司機合作社等勞資合一的經營組織形式應該得到肯定和鼓勵。這類出租車應該要求經營者親自運營車輛，至少運營一個班次，以防止出現(xiàn)類似大公司與承包司機之間的利益失衡。出租車經營組織形態(tài)的多樣化可以為司機就業(yè)提供多種選擇，不同形態(tài)之間也會有效率上的比較和服務質量上的競爭。

　　第三，服務質量監(jiān)管乏力。一方面，當前的行業(yè)監(jiān)管主要集中于準入方面，而缺乏對出租車服務質量的持續(xù)性跟蹤監(jiān)管。另一方面，許多地方的監(jiān)管機構把服務監(jiān)管責任大部分轉嫁給出租車公司，政府部門能推就推，基本上放手不管。其結果就是出租車服務質量每況愈下。事實證明，單純地推行大公司制并不能保證服務質量。政府職責至少應有這樣幾個方面：一是制定法規(guī)明確規(guī)定出租車與乘客的權利義務，規(guī)定經營者的服務質量管理責任，界定監(jiān)管機構的權力和責任；二是建立有效、便捷的投訴處理機制和不良服務的記錄和查詢系統(tǒng)；三是對經營者的日常經營應有持續(xù)性地監(jiān)督、檢查措施，服務不能達標、不履行管理責任的經營者應承擔相應的責任，包括退回經營權。

　　第四，各相關部門缺乏有效協(xié)同。出租車的有效運營涉及多個管理部門，許多問題(即便是看起來非常技術化的問題)僅靠交通管理部門一家是很難解決的。例如，火車站、機場站點的出租車管理問題。解決打車難，需要建立各相關部門協(xié)同處理問題的機制。

　　趙蓓蓓：有人認為，在這個涉及出租車司機、出租車企業(yè)、乘客和政府四方的格局中，司機收入下降，工作、生活壓力大；乘客打車難，遭遇劣質服務；政府迫于物價上漲壓力，或不敢調運價，或硬著頭皮調運價，對出租車市場特別是黑車缺乏有效管理手段，導致其能力受公眾質疑�？梢哉f，這三方是“共輸”，而贏家只有一個——出租車公司，無論油價、物價怎么漲，不管司機有多辛苦、乘客打車有多不便，依然收著高額“份兒錢”，照樣攫取暴利。您認為，該如何打破這種格局？對于出租車的管理，政府到底該做什么？怎么才能保證公眾利益、提升出租車的服務質量，解決打車難這一民生問題？

　　王軍：出租車行業(yè)多年來備受關注，但問題似乎越來越多。解決這些問題的基本思路是什么？我想，應該回到基本問題上尋求答案�？偭靠刂颇壳笆歉鞯貙Τ鲎廛囆袠I(yè)的基本政策。該政策將經營出租車的機會人為地變成一種稀缺資源。這種稀缺資源(也就是出租車經營權)應當為公眾利益而使用。基于這個原則，制造該公共資源的政府和使用該公共資源的經營者應該負有相應的法律義務。

　　政府應承擔以下義務：證明現(xiàn)有出租車總量能夠滿足本地公眾需求；確保服務價格合理，因為政府控制了市場準入；確保經營者符合一定的資格，并監(jiān)督他們的服務符合要求等。經營者應承擔的義務有：確保服務質量；提供連續(xù)性服務；非有法定事由，不得拒絕提供服務；信息公開；接受公共審計等。但當前的實際情況是：政府規(guī)定出租車總量和票價的程序不透明，總量和票價也不受司法審查。例如，公民無法通過行政訴訟質疑出租車總量或者票價的合理性。許多城市的經營者從政府無償獲得經營權，然后高價發(fā)包給司機，甚至通過企業(yè)并購等方式高價倒賣。此外，運營公共資源的出租車企業(yè)本應像上市公司那樣披露信息，但實際上卻缺乏基本的信息披露和公共審計，公眾無法相信出租車經營者沒有利用公共資源賺取暴利。

　　可以說，政府和經營者都沒有完全按照使用公共資源的要求管理和運營出租車，沒有履行相應的法律義務。那么，結果就只能是，因總量控制而產生的公共資源被濫用，公共利益被侵害。所以，解決當前行業(yè)困局的出發(fā)點就是回到基本原則上去，如果要堅持總量控制，那就應該把出租車經營權當作公共資源，為公眾利益，按照法治的要求管理和使用它們。

　　趙蓓蓓：目前，我國政府對出租車管理實行的是“特許經營”，通過“特許經營”對出租車進行總量控制。您認為，從我國的現(xiàn)實情況看，總量控制是利大于弊還是弊大于利？為什么？

　　王軍：特許經營是大多數國家管理城市出租車的基本政策。但是，特許經營不等于總量控制。特許經營的實質是政府推行市場準入，大致有如下幾種模式：一是無總量控制，但有費率和(準入和服務)標準管制，如英國、愛爾蘭、荷蘭、澳大利亞、日本；二是無總量和費率控制，只有標準管制，如新西蘭、瑞典、新加坡；三是無費率管制，而有總量控制和標準管制，如挪威；四是總量控制和費率、標準管制均有，如德國、法國、美國紐約等城市。從我國當前的實際情況看，總量控制偏重于出租車數量，而對準入標準和日常服務標準疏于管理。如果不考慮市場結構、行業(yè)結構、費率結構等因素，孤立地談總量控制的利弊意義不大。但我們應知道總量控制并非天經地義的法則。很多國家和地區(qū)沒有總量控制，并未出現(xiàn)出租車數量無序膨脹的現(xiàn)象。一方面，我們應該研究總量控制的實際效果，可以在一些地區(qū)嘗試解除總量控制而強化標準管制，將之與總量控制的效果進行比較；另一方面，如果要堅持總量控制，就應該按照法治的原則分配和運營出租車經營權這一公共資源。

　　趙蓓蓓：您在大學從事法律教學和研究工作，并對國外出租車管理做過專項研究。請問，從法治視角看，國外的哪些相關經驗可供我們借鑒？

　　王軍：在法治昌明的國家，出租車行業(yè)的各項管制政策和措施是在法治框架內建立、實施、變動和取消的。經由立法而設立、通過行政而實施的出租車管制，可能限制公民權利(如工作權、職業(yè)自由)，它們均受司法審查的約束。此外，在這些國家，行業(yè)管制的基本立場是，“市場競爭為原則，管制為例外”。因此，政府對管制的正當性承擔舉證責任，即政府不能證明為正當的管制就應該取消，而不是只有被證明失敗的政策才予解除。例如，在澳大利亞，只有滿足了“公共收益大于成本”、“限制競爭是實現(xiàn)管制目標的唯一途徑”兩個條件的管制措施，才有理由保留。

　　解決出租車問題需“放開搞活”(公民論壇)

　　山東青州 劉慶斌

　　近年來，出租車行業(yè)暴露出的隨意拒載、不打表、故意繞行、收錢不給票據、黑車宰客等問題，成為當今城市管理中一個不容忽視的問題�！　【科湓�，既有制度不健全、不完善的問題，也有執(zhí)行不力、監(jiān)督不夠的問題，更有政府和利益集團尋租的問題，但深層原因主要是經營管理體制嚴重滯后。怎樣才能有效解決出租車問題呢？筆者認為，要圍繞建立完善長效管理機制，著力在“放開搞活”上做文章。

　　“放開”，即全面放開城市出租車市場，真正釋放經營權。目前，城市出租車的經營模式大都采用公司承包制，即由政府部門審批、公司承包運作的管理方式。這種方式存在著許可證難辦、個體難進和經營權價格、份子錢“雙高”等多重問題，導致出租車行業(yè)成為一種特殊的壟斷行業(yè)。其根源就在于市場準入制度存在缺陷，政府對市場準入、價格、數量等管制過嚴。要解決這些問題，首要的是建立完善的準入和退出機制，全面放開出租車市場，尤其要降低準入門檻。政府職能部門主要制定最基本的準入條件，如車型、排氣量、車體色調、使用年限等，而經營者只要通過資格考試都可以自由進入，用市場的調節(jié)功能優(yōu)化出租車市場。

　　“搞活”，即建立健全符合市場規(guī)律的管理機制，搞活城市出租車市場。首先要建立優(yōu)勝劣汰機制。對于違反制度規(guī)定的出租車，要驅逐出出租車行業(yè)，做到用制度管事管人。其次要改善行業(yè)環(huán)境。如降低準入門檻、降低份子錢、提高油價補貼、嚴厲打擊黑車等，使出租車司機有錢可賺。三是要健全完善管理體系。一方面城市政府要成立專門管理機構，具體負責出租車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定、日常管理和投訴受理等工作；另一方面要成立出租車協(xié)會或工會，充分發(fā)揮協(xié)會、工會組織在權益維護、技術培訓、利益均衡、行業(yè)自律等方面的作用，提高從業(yè)隊伍整體素質，促進行業(yè)健康發(fā)展。

　　“放開搞活”是建立社會主義市場經濟體制的基本要求，也是當前改進城市出租車管理的現(xiàn)實選擇。出租車問題，不僅僅是民生問題，更是社會問題。城市管理者必須高度重視，努力實現(xiàn)由數量、價格管制向質量、安全管制的轉變，讓出租車行業(yè)發(fā)展更健康，讓城市更和諧。

　　壟斷經營不止 出租車問題難消(公民論壇)

　　9月2日，浙江省樂清市出現(xiàn)群體性出租車停運事件。100多名出租車司機聚集在市政府大門口，要求政府解決一系列利益問題。(9月6日《新京報》) 　此次樂清市群體性出租車停運事件中司機的要求與近期一些城市出租車停運事件的訴求總體相同。城市出租車行業(yè)的問題在于市場資源壟斷引起的經營權壟斷，由此帶來了出租車司機反映的上交“份兒錢”太高、福利太少、管理跟不上等問題，并引發(fā)出租車司機為了多掙錢而頻頻做出不規(guī)范行為。

　　要從根本上解決出租車行業(yè)層出不窮的問題，必須改變掛靠公司捧著“金飯碗”，只管收費、不問管理、不做服務甚至遇事一推了之的現(xiàn)狀。這就需要政府部門改變觀念，將出租汽車定位為“城市公共資源”、提高到與公交、地鐵(輕軌)等運營方式同等重要的地位。一方面，用加大財政投入和推向市場經營的方式，使其脫離經營權價值的糾纏，徹底擺脫受壟斷勢力左右的尷尬境地；另一方面，嚴格準入標準，放寬準入形式，主要由市場決定出租車數量，讓投資和投機資金無利可圖。

　　出租車作為城市交通的重要組成部分，既承擔著市民出行的重任，又是城市文明的重要標志。解決好出租車行業(yè)問題并不需要多少技術含量，重要的是要斬斷一些管理部門、官員與出租車公司千絲萬縷的聯(lián)系，實現(xiàn)行業(yè)的規(guī)范運作。

　　出租車行業(yè)改革勢在必行(社會觀察)

　　河北懷安縣總工會 張會軍

　　縱觀全國出租車行業(yè)問題，結合我省的具體情況，我認為，出租車的運營管理問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　首先，出租車經營方式壟斷現(xiàn)象嚴重。全國各地的城市發(fā)展水平差別很大，而出租車的管理運營模式卻是類似的，即“政府—公司(法人)—司機(自然人)”這樣一種由上至下的管理模式。我省出租車行業(yè)的管理運營方式主要有兩種：一種是由出租車司機向出租車公司買斷“出租車”。買斷的價格在全國范圍內的差異相當大。一般來講，要花出租車本身幾倍的價格，同時，司機每月還要向公司交三四千元的管理費用。另一種是承包運營，出租車司機每月要向出租車公司承包費用，通常這項費用也會大大加重司機的經營負擔。這樣的經營模式造成了出租車公司的壟斷。另外，還有少量的承包經營(公司自營)、個體經營等其他類型。

　　其次，出租車司機的權益保護工作不到位。一些政府相關部門長期以來對出租車司機的權益保護問題認識不足，保護工作沒有落實。由于缺乏專門的機構來傳達出租車司機的聲音，因此，出租車司機的合理訴求很難通過正常的渠道、形式得以表達。從重慶的“出租車罷運風波”到海南三亞以至云南大理的長途客運行業(yè)等罷運事件的爆發(fā)，其中有些事件是與某些權力機構濫用職權有關，是相關部門行政不作為、亂作為的結果。

　　再次，消費者的利益一再受到損害，居民出行成本被抬高。出租車的價格由多方面因素構成，有些不合理因素如高額利潤通過消費行為轉嫁給了最終消費者。

　　最后，市場不規(guī)范情況時常出現(xiàn)。黑車等市場不規(guī)范現(xiàn)象并沒有得到有效制止。所謂黑車是相對于合法運營車輛而言的。市民乘坐黑車價格便宜，因為黑車逃避了合法運營車輛的相關稅費。許多城市在管理黑車時，都采取嚴打嚴懲的措施，但是效果甚微。我認為，管理黑車亟須出臺相關政策的引導，以調整稅費、價格和各方利益的方式壓縮黑車的生存空間，迫使個體經營的出租車放棄不規(guī)范行為。

　　綜上所述，出租車行業(yè)的改革勢在必行。

　　一、保留出租車公司運營基本模式，均衡利益分配。在充分考慮各方意見的前提下，保證出租車乘客、司機和出租車公司的利益均衡，逐步以質量管理代替數量管制。

　　二、逐步提高出租車司機的待遇和地位。在各地政府的積極引導下，在出租車駕駛者積極參與的前提下，有計劃、有步驟地成立各地出租車行業(yè)協(xié)會或者出租車公司工會，以確保其話語權和利益不受侵犯。

　　三、倡導出租車文明服務，大力宣傳城市形象。出租車應以服務顧客、方便市民為基本原則，努力為乘客提供舒適、快捷、及時、安全的服務環(huán)境。出租車公司作為倡導出租車文明的主體和監(jiān)督者，要以服務社會為宗旨。